Interview de Pascal Saint-Amans par Michel Aujean

Pascal Saint-Amans est le directeur du Centre de politique et d’administration fiscale de l’OCDE depuis février 2012. Dans ces nouvelles fonctions, il est au cœur de la grande offensive lancée par le G20, et dont l’OCDE est le fer de lance, contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices avec comme point d’orgue, un plan d’action présenté lors de la réunion des ministres des Finances du G20 en juillet à Moscou et qui a reçu le soutien total du G20 en septembre à Saint Petersbourg.
Ce plan d’action qui vise à lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices « trace une feuille de route globale qui permettra aux pouvoirs publics de recouvrer les recettes fiscales dont ils ont besoin pour servir leurs citoyens. Il procure également aux entreprises la certitude qui leur est nécessaire pour investir et croître ». Il recense 15 mesures spécifiques qui ont pour objectif de donner aux États les instruments nationaux et internationaux permettant d’empêcher les entreprises de se soustraire partiellement ou totalement à l’impôt.

Taj vous remercie d’avoir accepté de répondre à nos questions et d’éclairer ainsi les entreprises françaises mais aussi plus largement les entreprises internationales des développements récents concernant ce sujet.

La lutte des Etats contre l’évasion fiscale

Reprenant les chapitres du plan d’action, on a tout d’abord envie de vous demander : l’optimisation fiscale, c’est quoi et à partir de quel stade considérez-vous que cela provoque une érosion de l’assiette d’imposition?

PS-A : L’optimisation fiscale n’est certainement pas un problème en soi. Chacun a le droit, et dans un sens un directeur fiscal d’entreprise a-t-il le devoir, de ne pas payer plus d’impôt que l’entreprise n’en doit. La planification fiscale peut être plus ou moins agressive et il est vrai qu’il existe des zones grises où la légitimité de cette planification peut être discutée. Ceci étant, le problème qu’adresse le plan d’action de « BEPS » dépasse le cadre de l’application de la loi mais pose celui de la pertinence du cadre existant de la fiscalité internationale. Un schéma légal peut conduire à une érosion non voulue des bases fiscales non parce qu’il est agressif mais simplement parce que la loi est mal faite. Le projet BEPS se situe donc clairement au niveau de la politique fiscale. Peut-être est-ce d’ailleurs une source d’incompréhension : nombre de directeurs fiscaux et de praticiens se sont sentis agressés lorsque certains, les politiques en particulier, ont parlé d’injustices (« unfairness ») alors que ce qui peut être « unfair », c’est une loi mal conçue (en l’occurrence des règles de fiscalité internationale) et non le comportement des entreprises qui agissent dans un cadre légal et réglementaire donné.

Y a-t-il des limites à partir desquelles la concurrence fiscale est source d’érosion de l’assiette d’imposition ? Comment les définir ?

PS-A : Si, dans les années 1990, le débat s’était noué autour du concept de compétition fiscale et de pratiques fiscales dommageables, le projet BEPS se situe essentiellement sur le terrain de la pertinence de certaines règles actuelles en matière de fiscalité internationale dans un monde de plus en plus intégré et dont les modèles économiques, les chaînes de valeur changent du fait notamment de la numérisation de l’économie. Ceci dit, la question de la « compétition fiscale » demeure critique et une des actions du Plan d’action est de revigorer les travaux en matière de lutte contre les pratiques de compétition fiscale dommageable. Des débats intéressants auront lieu sur les nouvelles formes de cette compétition comme ce qu’on appelle les « patent box »…

Les anciens critères de l’OCDE ou ceux, assez proches, utilisés par la Commission européenne pour qualifier la concurrence fiscale dommageable sont-ils toujours d’actualité ou faut-il reprendre cette discussion sur de nouvelles bases et avec de nouveaux critères ?

PS-A : Les critères actuels font toujours l’objet d’un consensus et je ne suis pas sûr que de nouveaux critères puissent émerger rapidement. Ceci étant, il est bien de l’intention du Comité des Affaires fiscales de regarder les régimes existants avec un regard neuf. Le plan d’action, concernant l’action 5 indique ceci :

« Lutter plus efficacement contre les pratiques fiscales dommageables, en prenant en compte la transparence et la substance:

Refondre les travaux relatifs aux pratiques fiscales dommageables en donnant la priorité à l’amélioration de la transparence, notamment par le biais de l’échange spontané obligatoire d’informations sur les décisions relatives à des régimes préférentiels, ainsi qu’à l’obligation de requérir une activité substantielle pour l’instauration de tout régime préférentiel. Une approche globale sera suivie afin d’évaluer les régimes fiscaux préférentiels dans le contexte de l’érosion de la base d’imposition et du transfert de bénéfices. Ces travaux engendreront un dialogue avec les pays non membres de l’OCDE en s’appuyant sur le cadre existant et pourront éventuellement réviser ou compléter ce cadre. »

S’agissant des mesures recommandées en matière de transparence, et en particulier des « règles de déclaration obligatoire des transactions, dispositifs ou structures à caractère agressif ou abusif, en tenant compte des coûts administratifs pour les services fiscaux et les entreprises ». Quelles pourraient être les contreparties offertes aux entreprises en matière d’allègement des charges administratives, dans l’esprit du rapport « Co-operative compliance », ces approches sont-elles compatibles ?

PS-A : Nous prenons très au sérieux les questions relatives aux coûts excessifs de « compliance » et d’amélioration de la relation entre contribuables et administrations fiscales. Une des actions porte justement sur l’amélioration des procédures amiables qui ne fonctionnent pas bien depuis trop longtemps sans que des progrès significatifs aient été réalisés. Le traitement de BEPS par une adaptation des règles sera assurément un facteur d’amélioration des relations entre les différents acteurs en diminuant la frustration actuelle des administrations fiscales.

La double non-imposition

L’OCDE, tout comme la Commission européenne dans ses communications récentes, insistent sur l’usage des divergences de qualification des transactions (mismatches), des failles des législations nationales et sur l’arbitrage qu’en font les opérateurs en tant que source d’érosion fiscale.

Avez-vous réfléchi à d’autres approches visant à neutraliser le biais en faveur de l’endettement ?

PS-A : L’approche actuelle se caractérise par une absence presque complète de coordination. Ce dont la préparation du plan d’action nous a permis de prendre conscience c’est que des pans entiers de la fiscalité étaient restés à l’abri de toute forme de prise en compte par la fiscalité internationale. Les souverainetés fiscales créent des frottements (la double imposition) et la fiscalité internationale s’en est saisi et a développé des instruments pour traiter ce problème. Mais les souverainetés fiscales créent aussi des trous qui donnent lieu à des arbitrages qui peuvent se traduire par une érosion significative des bases. Le plan d’action, dans sa première partie, a pour objet de changer l’approche et de faciliter une plus grande coordination, qui limitera les risques d’arbitrage, que ce soit en matière de produits et entités hybrides ou de déduction d’intérêts et ça c’est fondamentalement nouveau.

Comment comptez-vous convaincre le plus grand nombre d’Etats à œuvrer ensemble à la définition de nouvelles règles dans ces domaines alors même que c’est un élément de leur choix stratégique et leur positionnement international qui est en jeu ?

PS-A : C’est un enjeu majeur et le « momentum » politique unique, avec une adoption du plan d’action par les Leaders du G20 est sans doute une occasion unique avec des chances sérieuses que les Etats traduisent dans les faits leurs engagements politiques. La dynamique politique est forte et l’ensemble des pays ont un intérêt commun à avancer. Plusieurs pays, de profils différents, ont déjà pris des mesures : du Mexique qui a introduit dans son tout dernier projet de loi fiscal des mesures pour traiter BEPS, mais aussi aux Pays Bas qui ont fait des annonces très intéressantes au cours des dernières semaines.

Le plan d’action mentionne en action 15 une réflexion sur la mise en place d’un instrument multilatéral afin d’accélérer l’adoption de mesures sur le plan international le plus large, avez-vous déjà des idées quant à la forme (notamment juridique) d’un tel instrument ?

PS-A : Nous commençons juste à explorer cette question qui me semble cruciale. C’est un vrai défi et nous avons demandé à un panel d’experts de droit public international et de fiscalité de nous aider à examiner les principales questions de principe et envisager les solutions juridiques. Là encore cependant, c’est la volonté politique de surmonter les obstacles techniques qui permettra de faire la différence.

Taxer là où ont lieu les activités

Considérez-vous toujours que le découplage entre le lieu où les entreprises exercent leurs activités et investissent et le lieu où les bénéfices sont déclarés à des fins fiscales soit l’un des phénomènes marquants des développements économiques de ces dernières années ?

PS-A : La réponse est simple et sans équivoque : oui, ce découplage est manifestement un phénomène marquant et préoccupant quant à la pertinence de certains concepts. Le communiqué du G20 fait d’ailleurs référence à cette nécessité de mieux aligner la localisation des profits avec les activités économiques et la création de valeur.

A cet égard, pensez-vous possible, pour « sortir des schémas de pensée classiques », de ne plus traiter les entités des entreprises multinationales indépendamment les unes des autres ? Comment faire ?

PS-A : Nous intervenons dans un cadre existant qui révèle aujourd’hui des faiblesses significatives, qui ne doivent pas pour autant faire oublier l’objectif premier de la fiscalité internationale qui est d’éliminer la double imposition en assurant que les Etats taxent ce qui leur revient. Je n’ai pas de doute sur l’intérêt intellectuel de travailler sur des approches complètement différentes du cadre actuel. Pour autant, si on se concentre sur ce qui ne fonctionne pas aujourd’hui, des solutions pratiques et pragmatiques peuvent être apportées sans jeter le bébé avec l’eau du bain. Les problèmes se concentrent sur les incorporels, les activités liées au financement et à fort risque.

Pensez-vous vraiment pouvoir apporter des solutions nouvelles à ces problèmes récurrents dans le cadre existant, sans rendre encore plus difficile et incertaine l’immense majorité des transactions intragroupe et par conséquent la plupart des activités légitimes ?

PS-A : Comme le plan d’action l’indique clairement, il n’y a pas de tabou dans la façon d’approcher les sujets et toutes les voies seront examinées pour trouver des solutions durables. Nous ne sommes pas contraints par le cadre existant, mais par la capacité des Etats à atteindre un consensus.

Tout en écartant l’idée d’une répartition par formule, faut-il y voir l’idée d’introduire, pour certains types d’activités, des règles de partage des profits (profit split) fondées sur des indicateurs du lieu de réalisation effective de l’activité (ou des profits) ?

PS-A : Clairement, des approches de type « profit split » sont sur la table et seront discutées. Le papier sur les incorporels ouvre un certain nombre de pistes et les papiers à venir sur les 3 actions en matière de prix de transfert iront loin.

Finalement, pouvez-vous nous dire comment vous voyez le déroulement du processus et quelles en sont les prochaines étapes ?

PS-A : Le processus est d’ores et déjà lancé avec les premières réunions des groupes de travail (dont deux nouveaux groupes pour traiter de l’économie numérique et des questions d’arbitrage et de cohérence des traitements). Les travaux vont être menés par le CAF (Comité des Affaires Fiscales) à travers ces groupes de travail. Chaque groupe produira assez vite des papiers qui seront mis en consultation publique. Pour la première fois, les pays du G20 non-membres de l’OCDE (Argentine, Brésil, Chine, Inde, Indonésie, Arabie-Saoudite, Afrique du Sud, Russie) participent avec les mêmes droits et obligations, dans le contexte du projet BEPS. Nous associons de très près le BIAC (Business and Industry Advisory Committee) et souhaitons un engagement des entreprises et des conseils pour nous accompagner dans ce changement dont nous avons l’ambition qu’il soit durable et pose un nouveau cadre pour les décennies à venir.

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Michel Aujean

Michel Aujean, ancien directeur des analyses et politiques fiscales à la Commission européenne, a été associé au sein du cabinet Taj en charge du pôle Prospective fiscale et stratégie d’entreprise. […]

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Pascal Saint-Amans

Pascal Saint-Amans est le directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE depuis février 2012. Dans ces nouvelles fonctions il est au cœur de la grande offensive lancée […]