Billet d’humeur sur la QPC : Contribution au service public de l’électricité

Toute la lumière est faite sur l’incompétence (négative) du législateur !

Nul n’ignore le poids considérable des impôts dans les recettes publiques, c’est la raison pour laquelle l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 impose au législateur, et au seul législateur, représentant du Peuple, le soin de définir « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures », à défaut de quoi il commet le grief « d’incompétence négative », situation dans laquelle le législateur n’épuise pas entièrement les droits et devoirs qui lui sont dévolus par la norme juridique suprême. Tel peut être le cas si, par exemple, il laisse au pouvoir réglementaire le soin de définir le taux ou les modalités de recouvrement d’un impôt.

Or, parmi les innombrables impôts, taxes, redevances et contributions de toute nature mises à la charge des Françaises et des Français, la contribution au service public de l’électricité (CSPE) pouvait mettre en évidence l’incompétence (négative) du législateur.

En quelques mots, la CSPE est une « petite » taxe dissimulée sur les factures d’électricité (représentant tout de même 10% de l’addition en moyenne!) visant à couvrir diverses charges de service public incombant aux opérateurs de l’énergie, notamment l’obligation qui leur est faite d’acheter l’électricité « verte » (l’énergie éolienne) à un prix supérieur au prix de marché.

Cette « imposition innomée » qu’est la CSPE relève de l’article 34 de la Constitution, comme n’importe quelle autre contribution. Aussi, il appartenait au législateur d’en définir, entre autres, son taux et ses modalités de recouvrement. Or, au cas particulier, le législateur avait failli à sa tâche puisqu’aucune disposition législative ne précisait le taux et les modalités de recouvrement de l’impôt.

Jusqu’au 1er mars 2010, date d’entrée en vigueur de la procédure dite de « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC), les justiciables ne pouvaient critiquer les erreurs commises par les parlementaires puisqu’il leur était interdit de soulever l’inconstitutionnalité d’une loi. Depuis cette date, et sous réserve de franchir un certain nombre de barrières (les juridictions du fond et les Cours suprêmes), un justiciable peut soulever l’inconstitutionnalité d’une loi à l’occasion d’une instance contentieuse. L’affaire n°2010-5 QPC du 18 juin 2010 KIMBERLY CLARK était d’ailleurs la première décision de ce genre de nature fiscale.

C’est ce qu’a fait la société PRAXAIR à propos de la CSPE.

L’affaire semblait être gagnée d’avance tant les lois régissant la taxe étaient obscures sur les questions de taux et de modalités de recouvrement.

Cependant, par sa décision 2014-419 QPC, le Conseil constitutionnel met en lumière que l’incompétence (négative) ne justifie pas l’abrogation des textes les plus impénétrables.

Sur un plan technique, les Sages :

  • Ont refusé d’examiner le grief tiré de l’absence de définition du taux de la taxe, motif pris que cela n’affecte aucun droit ou liberté que la Constitution garantit – considérant n°10, application de Conseil constitutionnel, aff. n°2010-5 QPC, 18 juin 2010 : KIMBERLY CLARK. En somme, pour le Conseil constitutionnel, un justiciable ne peut invoquer la faute commise par un législateur qui a confié au pouvoir réglementaire (la Commission de Régulation de l’Energie et le Ministre de l’Ecologie au cas présent) la tâche de définir le taux de l’impôt.
  • Ont refusé d’examiner le grief relatif au règlement du contentieux (posant la question des juridictions du fond compétentes) puisque selon une « jurisprudence constante du Tribunal des conflits – TC, 10 juillet 1956, BOURGOGNE-BOIS, le contentieux des impositions qui ne sont ni des contributions indirectes ni des impôts directs, est compris dans le contentieux général des actes et des opérations de puissance publique relevant de la juridiction administrative ». Aussi, selon le Conseil constitutionnel, le contentieux CSPE relève nécessairement des articles L. 190 et R*190 et suivants du Livre des procédures fiscales. Ainsi, les Sages ont décidé qu’il était du rôle du juge de l’impôt de définir les règles gouvernant le contentieux, c’est-à-dire les modalités de contestation de l’impôt. On pourra apprécier l’atteinte faite au principe de séparation des pouvoirs ;
  • Ont accepté d’examiner le grief tiré de l’absence de définition des modalités de recouvrement, motif pris que cela peut avoir un effet sur les droits ou libertés que la Constitution garantit, savoir le droit à un recours effectif protégé par l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen – considérant n°11, application de Conseil constitutionnel, aff. n°2012-298 QPC, 28 mars 2013 : SARL MAJESTIC CHAMPAGNE.

MAIS, pour le Conseil constitutionnel :

  • Une telle absence n’affecte pas le droit de propriété (cette affirmation nous laisse sur notre faim) ;
  • Le législateur a suffisamment déterminé les règles relatives au recouvrement. En effet, selon le Conseil constitutionnel, la loi a distingué en fonction des catégories de contributeurs et des modalités de fourniture de l’électricité consommée (auto-producteurs vs. consommateurs). Par ailleurs, toujours selon le Conseil constitutionnel, dans les deux cas, la Commission de Régulation de l’Energie est seule compétente pour adresser une lettre de rappel assortie de pénalités de retard lorsqu’elle constate un défaut ou une insuffisance de paiement. Si ces éléments suffisent à recouvrer un impôt, les Comptables publics, responsables sur leurs propres deniers, ont du souci à se faire !
  • Ont accepté d’examiner le grief tiré de la rupture d’égalité devant l’impôt et les charges publiques, au regard de l’article 13 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen mais l’a rejeté dans la mesure où les différents contributeurs, s’ils ne liquident pas la CSPE selon la même périodicité, s’en acquittent en tout état de cause ;
  • Ont écarté le grief relatif à l’inintelligibilité de la loi. On peut dès lors légitimement se demander ce qu’est une loi intelligible, encore que, en matière de QPC, le Conseil constitutionnel juge régulièrement que ce moyen ne peut être soulevé par un justiciable.

Une taxe sur l’électricité, un texte législatif obscur, une décision foudroyante. En tout état de cause, un électrochoc pour le contribuable.

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Michel Guichard

Michel Guichard, Avocat Associé, est responsable de l’activité Fiscalité Indirecte (TVA Douane). Michel a plus de 30 ans d’expérience en fiscalité française et internationale et conseille ses clients sur des […]

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Pierre Ythier

Avocat au sein du Cabinet Taj, Pierre est spécialisé en fiscalité indirecte et douane. Il a su acquérir une expérience significative sur les problématiques fiscales propres au secteur de l’énergie. […]